Remissyttrande: Svefa avstyrker nytt lagförslag om områdessamverkan

Utredningen bakom SOU 2025:5 syftar till att stärka tryggheten i bebyggda miljöer – ett mål som Svefa helhjärtat ställer sig bakom. Men de föreslagna modellerna för områdessamverkan innebär rättsosäkerhet, demokratiska risker och brister i rättslig förankring.

I vårt remissyttrande avstyrker vi därför utredningens förslag i sin nuvarande form. I stället föreslår vi att den beprövade anläggningslagen (AL) och lagen om förvaltning av samfälligheter (SFL) ges ett utökat tillämpningsområde – en mer rättssäker, tydlig och praktiskt fungerande väg till ökad samverkan i urbana miljöer.

Remissyttrandet har tagits fram av bland andra Lars Åstrand, seniorkonsult och expert inom fastighetsrätt, och har undertecknats av Svefas vd Mikael Lundström.

Nedan kan du läsa remissyttrandet i sin helhet.

Remissyttrande, avgift för områdessamverkan SOU 2025:5

Sammanfattning

Svefa avstyrker ett införande av utredningens förslag i dess nuvarande utformning. Vi föreslår att i stället AL (anläggningslagen) och SFL (lag om förvaltning av samfälligheter) ges ett utökat tillämpningsområde.

Utredningens båda alternativ för områdessamverkan är fristående rättsliga konstruktioner som saknar förankring i befintlig lagstiftning. Samverkansmodellen i 2 kap har likheter med AL men inför kommunerna som prövningsinstans i stället för Lantmäteriet. Utredningen förbiser kommunens roll som fastighetsägare till allmänna platser, vilket medför ett jävsförhållande i prövningen. Villkoren är otydliga vad avser grunderna för hur andelstalen ska åsättas. De medför demokratiska risker eftersom opinionskravet kan kringgås genom att ändra områdets gränser. Samverkansmodellen enligt kap 3 har en uppenbar demokratibrist då den ger kommunerna en tvingande befogenhet. De båda modellerna innebär att kommunerna tilldelas flera svårförenliga roller i samma fråga, dels som fastighetsägare, dels som prövande myndighet enligt 2 kap och dels som verkställande enligt 3 kap.

Om Svefa

Svefas utgångspunkt är vår verksamhet som samhällsbyggare och aktör inom fastighetssektorns rättsliga och ekonomiska områden. Vi arbetar med rådgivning och stöd till offentliga och privata fastighetsägare över hela Sverige och i alla delar av samhället. Viktiga delar av verksamheten har sin grund i den fastighetsrättsliga lagstiftningen som reglerar fastighetsbildning, ombildning av existerande fastigheter samt samverkan mellan fastigheter. Kommunerna är våra största uppdragsgivare i sin roll att planera, utveckla och förvalta städer och tätorter. Vi har därför en god insyn i och kunskap om de frågor som ligger till grund för utredningens förslag.

Huvudmannaskap

Utredningens syfte är att föreslå åtgärder för en stärkt trygghet i bebyggda miljöer. Problematiken som föranleder utredningen är välkänd och syftet framstår som angeläget och värt att ta på allvar. Utredningen diskuterar begreppen platssamverkan och områdessamverkan men utan att göra kopplingen till huvudmannaskapsfrågan som är direkt grundläggande för ansvarsfördelningen på de platser där tryggheten främst behöver stärkas. Den kopplingen är nödvändig att göra om lagstiftningen ska vara konsekvent och verka i avsedd riktning.

Frågan om ansvaret för och ägandet av allmänna platser regleras i plan- och bygglagen som styr valet av huvudmannaskap i nya detaljplaner. Det kommunala huvudmannaskapet har ett principiellt företräde i urbana områden, vilket är avsett att säkerställa en god kvalitet och tillgänglighet till de offentliga rummen för alla invånare. Det innebär att kommunen äger och ansvarar för allmänna platser som gator, gång- och cykelvägar, torg, grönområden och parker. Alternativet är enskilt huvudmannaskap som innebär att i stället fastighetsägarna axlar motsvarande ägande och ansvar. Det praktiska förverkligandet av ett enskilt huvudmannaskap sker genom tillämpning av AL och SFL vilka är etablerade och väl fungerande former för samverkan mellan fastighetsägare. På grund av plan- och bygglagens nuvarande utformning kan enskilt huvudmannaskap för allmänna platser bara användas i mindre samhällen och fritidsområden. Svefa anser det som en angelägen fråga att öka möjligheterna till samverkan mellan kommuner och fastighetsägare inom allmänna platser. Nuvarande regelverk utgör ett hinder för sådan samverkan.

Förslag avgift för områdessamverkan initierad av fastighetsägare, 2 kap.

Utredningen drar paralleller till samfällighetslagstiftningen men då enbart till SFL, inte till AL som är den huvudsakliga rättsliga plattformen där SFL tillämpas.

De huvudsakliga komponenterna är snarlika de som finns i AL, nämligen obligatoriskt deltagande, geografisk avgränsning, budget, verksamhetsplan och andelstal. Skillnaden är främst att det är kommunen som prövar att ansökan är förenlig med lagstiftningen och inte Lantmäteriet.

Förslaget innebär att kommunen som fastighetsägare till allmänna platser blir i formell mening likställd med övriga fastighetsägare men även tilldelas uppgiften att pröva ansökningar.

Nedan kommenteras utredningens förslag med hänvisning till respektive föreskrift i 2 kap.

Kapitlets § 5 anger att ägare till byggnad på ofri grund ska kunna delta på samma villkor som fastighet. Det är svårt att se vilka byggnader det skulle kunna vara utom sådana som hör till tomträtt. Eventuella byggnader på ofri grund baserat på arrende har knappast de ekonomiska resurserna eller incitamenten att betala avgifter för områdessamverkan. I stället borde kretsen av möjliga deltagare definieras så att även tomträtter kan anslutas. Att koppla deltagandet till person i stället för registerenhet medför en onödig oklarhet vid ägarbyten mm. Principen är inte heller konsekvent med gällande lagstiftning på området som likställer tomträtt med fastighet.

Villkoret i § 8 anger att andelstal ska beräknas så att en skälig fördelning erhålls av inflytande och kostnader. Däremot anges inga grunder för hur detta bör gå till, vilket är en uppenbar brist och bäddar för oenighet. Motsvarande bestämmelse i AL är både tydligare utformad och förankrad i rättspraxis.

Reglerna för omröstning inför ansökan i § 10 är utformade så att fastighetsägarna själva kan definiera den geografiska avgränsningen för att ge önskat utfall. Det kan medföra negativa konsekvenser på flera sätt genom att fastigheter ställs utanför som faktiskt borde delta, enbart på den grund att de annars skulle stjälpa omröstningen.

Kommunerna tilldelas i § 11 uppgiften att pröva ansökningar från fastighetsägare men utan tydligt ramverk för hur det ska gå till. Villkoren är så generellt utformade att de i praktiken kan tolkas lite hur som helst. Dessutom är det oklart hur det kommunala forum som prövar ansökan ska vara utformat., se även kommentar nedan i följande avsnitt. Det saknas processuella regler som styr upp prövningen. Fortfarande kan jämförelse göras med befintlig lagstiftning (fastighetsbildningslagens 4 kap genom hänvisning i AL) som har tydliga och etablerade lösningar på dessa frågor.

I §§ 12-18. etableras definitionen av sammanslutningen av aktörer som en ”Förening”. Vidare uppställs regler för hur verksamheten ska bedrivas och de demokratiska principerna tillgodoses. Villkoren har stora likheter med SFL men eftersom samverkansformen är helt nykonstruerad finns ingen tillämpning eller rättspraxis att tillgå. Vi ifrågasätter varför utredningen finner det motiverat att tillskapa en helt ny rättsfigur när det finns beprövad befintlig lagstiftning.

Förslag kommunal avgift för områdessamverkan, 3 kap.

Här regleras förutsättningarna för en kommun att själv ta initiativ till och besluta om införande av avgift för områdessamverkan. Förslaget är principiellt tveksamt då samverkan baseras på förutsättningen att kommunen alltid har en majoritetsställning och därmed kan fatta ensidiga beslut som blir bindande för övriga parter. Det går även att ifrågasätta att kommunerna tillförs en ny form av myndighetsutövning som sannolikt kommer att ställa höga krav på kompetens och resurser. Denna myndighetsutövning framstår även som svår att förena med rollen som opartisk prövningsinstans enligt 2 kap.

Förslaget verkar redan ha mött kritik från allmänrättsliga utgångspunkter och kommenteras inte vidare.

Rekommendation

Svefa föreslår att AL och SFL ges ett utökat tillämpningsområde i stället för att utredningens förslag genomförs. Det finns uppenbara nackdelar med att införa ett parallellt system som har många likheter med existerande lagstiftning men utan den förankring i tillämpning och rättspraxis som finns där. Vi vill även framhålla den kompetens och processvana som finns hos landets lantmäterimyndigheter och mark- och miljödomstolar, där dessa ärenden prövas.

AL ger stöd för att även sociala skäl utöver de rent ekonomiska kan läggas till grund för inrättandet av gemensamhetsanläggningar. AL innehåller även initiativrätt och möjligheter till inflytande för hyresgäster. Tillämpningen har tyvärr varit sparsam vilket kan hänföras till bristande kunskaper hos kommuner och fastighetsägare. AL och SFL är väl lämpade för att lösa många av de frågor som utredningen har att hantera. De lagändringar som behövs för att öppna de här möjligheterna fullt ut framstår som långt mindre och enklare än de förslag som utredningen lagt fram. En översyn och utveckling av AL är både angelägen och nödvändig för att reglera samverkan av den typ som utredningen strävar efter.