När staten pekar ut riktningen – men kommunen håller i planeringen

Sverige står inför omfattande investeringar i både civil och militär infrastruktur. Försvaret ska växa, elproduktion och elnät byggas ut, industrin ställas om och nya verksamheter etableras för att stärka försörjningsberedskap och tillgången till strategiska råvaror. För försvarets del handlar utbyggnaden inte bara om nya kaserner och utbildningslokaler. Regementena behöver också fungerande övningsmöjligheter och den infrastruktur som krävs för att nya förband ska kunna utbildas och verka. För att kunna förverkliga projekten är det viktigt att de snabbt kan gå från politiska beslut till genomförande. Hur går det då när statens strategiska beslut behöver förhålla sig till ett planeringssystem där kommunen har det formella ansvaret?

Tre regementen – tre olika planeringsvägar

De nya regementsområdena i Kristinehamn, Sollefteå och Falun illustrerar utmaningen. Samtliga är en följd av försvarsbeslutet 2020, men processerna har utvecklats mycket olika. I Kristinehamn vann detaljplanen för Harberget laga kraft i januari 2025 och byggstarten sker under hösten 2026. I Sollefteå visade utredningar att den ursprungligen tänkta lokaliseringen hade svåra markförhållanden och planeringen fick delvis börja om.

I Falun återinvigdes Dalregementet redan 2021, men verksamheten bedrivs fortfarande i tillfälliga lokaler. Den permanenta lokaliseringen har krävt omfattande arbete med bland annat naturvärden, markförhållanden och verksamhetens behov. Fortifikationsverket uppger att gränserna för det nya regementsområdet ännu inte är slutligt beslutade och att kompletterande utredningar pågår. I arbetet har ett stort antal lokaliseringar prövats bland annat för att förena verksamhetens behov med artskyddet. När lokaliseringen drar ut på tiden är det därför inte bara byggprojektet som försenas. Också utbildningen av förband och uppbyggnaden av militär förmåga riskerar att påverkas.

När statens beslut möter kommunens planmonopol

Regementsetableringarna tydliggör en principiell fråga som får stor betydelse när staten vill öka investeringstakten. Vem ska ansvara för och driva genomförandet av beslut som är strategiskt viktiga för landet? Enligt plan- och bygglagen är det en kommunal angelägenhet att planlägga och pröva användningen av mark och vatten. Riksdagen kan alltså besluta att ett regemente ska etableras och regeringen kan ge Försvarsmakten och Fortifikationsverket uppdrag och investeringsmandat. Men regeringen prövar inte om en viss fastighet eller plats är lämplig för ändamålet. Det kommunala planmonopolet innebär att det som huvudregel är kommunen som avgör om och när en detaljplan ska tas fram.

Det är logiskt i ett decentraliserat planeringssystem: Kommunen har kunskap om platsen och ansvarar för mycket av den tekniska försörjningen. Den ska väga den föreslagna användningen mot andra aktuella intressen såsom bostäder, infrastruktur och naturvärden. För ett regemente handlar markfrågorna dessutom om mer än själva byggnaderna. Skjut- och övningsfält, transporter och annan verksamhet kan påverka omgivningen och kräva avvägningar som inte avgörs genom beslutet att inrätta regementet.

Riksintressen och behovet av ett samlat statligt besked

Till stor del bygger prövningen på hur markanvändningen förhåller sig till miljöbalkens regler. I planärenden är det särskilt viktigt att berörda riksintressen enligt miljöbalkens hushållningsbestämmelser tillgodoses. I praktiken kan det handla om hur den föreslagna verksamheten påverkar omgivningen genom buller och utsläpp, eller hur den påverkar naturvärden och kulturhistoriska miljöer. I planprocessen bevakas riksintressena och andra särskilt utpekade statliga frågor av länsstyrelsen. Situationen kompliceras dock av att ”staten” inte är en enda part. Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Trafikverket och andra myndigheter har olika ansvarsområden och kan bevaka olika intressen. Länsstyrelsen samordnar statens intressen i planprocessen. När ett område behövs för en totalförsvarsanläggning ska försvarsintresset ges företräde framför motstående riksintressen men det innebär däremot inte att artskyddet eller andra miljökrav kan sättas åt sidan. Skyddade arter kan därför kräva omfattande utredningar och medföra att en lokalisering behöver omprövas. Kritiska frågor måste identifieras innan lokaliseringen låses och planläggningen inleds.

Detta system fungerar förhållandevis väl i de flesta fall. I praktiken kan dock resultatet bli att ett statligt organ driver på för en snabb etablering samtidigt som ett annat lyfter frågor som kräver ytterligare utredningar eller förändringar. Det behöver inte finnas någon faktisk motsättning mellan myndigheterna. De har helt enkelt olika uppdrag och frågor att bevaka.

Men i genomförandet av strategiska etableringar blir statens förmåga att tidigt formulera ett samlat besked viktig för kommunens möjlighet att genomföra detaljplaneringen.

Från kommunala rutiner till statliga planförelägganden

Behovet av tydligare statliga prioriteringar har också uppmärksammats av regeringen. I juni 2026 tillsattes en utredning om utvecklad nationell fysisk planering som bland annat ska se över riksintresseanspråken och hur staten redan i ett tidigt skede kan prioritera mellan motstående intressen, med totalförsvarets särställning bibehållen. Det kan ge kommunerna tydligare förutsättningar, men löser inte i sig frågan om hur nationella etableringsbeslut ska omsättas i faktisk planläggning.

Samtidigt finns en betydande potential inom det gällande systemet. Plan- och bygglagen ger kommunerna ett stort handlingsutrymme att organisera planarbetet. En del av de rutiner som tillämpas har inte uttryckligt stöd i lag, utan följer av hur respektive kommun väljer att arbeta. Det finns till exempel inga krav på separata politiska beslut om samråd eller granskning eller på att en ansökan om planbesked måste göras för att ett planarbete ska inledas.

I sammanhanget är det intressant att lyfta de möjligheter som 11 kap. plan- och bygglagen ger. Regeringen kan under vissa förutsättningar besluta om ett planföreläggande, exempelvis om det behövs för att tillgodose ett riksintresse. Följer kommunen inte föreläggandet kan regeringen låta länsstyrelsen utföra planarbetet och därefter själv anta planen. Detta verktyg har hittills bara använts en gång.

I januari 2025 förelade regeringen Kiruna kommun att anta en detaljplan som möjliggjorde grafitbrytning vid Nunasvaara utanför Vittangi. Grunden var att området var av riksintresse för utvinning av värdefulla ämnen och material. När kommunen inte hann anta planen inom den tidsfrist som regeringen hade bestämt fick Länsstyrelsen i Norrbotten i uppdrag att ta fram planen i kommunens ställe. I januari 2026 antog regeringen själv detaljplanen.

Det innebär inte att staten fritt kan upphäva det kommunala planmonopolet eller bestämma lokaliseringen av varje strategiskt projekt. Men Nunasvaara visar att det finns en statlig möjlighet att agera när de förutsättningar som PBL anger är uppfyllda. Ett sådant ingripande kan ge ett tydligt statligt besked om att planläggning behöver komma till stånd, men det innebär inte att prövningar enligt PBL och miljöbalken redan är avgjorda.

För att snabba på försvarets utbyggnad skulle en möjlighet kunna vara att utveckla regeringens mandat i strategiska frågor. I samband med att man till exempel tar ett beslut om etablering av ett regemente också uttalar att detta är ett riksintresse. Varpå regeringen skulle kunna förelägga den aktuella kommunen om att göra planarbetet. Regeringens avvägningar av vilka intressen som ska ha företräde på platsen bör då också indirekt vara beslutade.

Miljöreglernas gränser och möjligheter

Däremot är utrymmet för nationella undantag begränsat på områden som styrs av EU-rätten. Det tidigare nämnda artskyddet är ett tydligt exempel. Försvarsintresset kan väga tungt och i vissa situationer rymmas inom direktivens dispensgrunder, men det innebär inte att artskyddet generellt kan sättas åt sidan för att ett projekt gäller försvaret.

Möjligheter till undantag finns dock i vissa fall. För vissa skyddade arter kan hänsyn till allmän säkerhet eller andra mycket viktiga samhällsintressen ge grund för dispens. Då krävs normalt att det inte finns någon annan rimlig lösning och att arternas bevarandestatus inte skadas. För fåglar är möjligheterna snävare. Även Natura 2000-reglerna medger undantag för mycket viktiga samhällsintressen, men då ställs höga krav på alternativprövning och kompensation. Försvarsintresset kan alltså väga mycket tungt, men ger inget generellt frikort från EU:s miljöregler.

Samtidigt har vissa förändringar redan genomförts för att underlätta försvarets utbyggnad. Sedan januari 2025 finns särskilda regler som gör att Försvarsmakten, Fortifikationsverket och Försvarets materielverk i vissa fall kan använda ett anmälningsförfarande i stället för en ordinarie miljötillståndsprövning. Det gäller bland annat vissa verksamheter vid flygplatser och skjutfält.

Regeringen har också tillsatt utredningen Miljöbalken och försvaret, som ska undersöka om ytterligare förändringar av miljölagstiftningen behövs för att möjliggöra totalförsvarets utbyggnad. Frågan om hur försvarsintresset ska vägas mot miljöintressena är därmed redan föremål för en översyn.

Genomförandeförmåga blir försvarsförmåga

Försvarets utbyggnad ställer frågan på sin spets: hur ska kommunernas ansvar för markens lämplighet förenas med statens behov av att nya förband kan utbildas, öva och få tillgång till ändamålsenliga anläggningar i tid? För samhällskritiska investeringar har tiden från beslut till genomförande därmed blivit mer än en planeringsfråga. Den är i sig en del av Sveriges genomförandeförmåga och beredskap.

Svaret behöver inte vara färre prövningar. Men utvecklingen talar för ett större fokus på tidigare lokaliseringsprövning, parallella processer, samordnade statliga besked och – i särskilda fall – de undantag och ingripandemöjligheter som lagstiftningen redan ger. Därutöver behöver det diskuteras om staten ska få större möjligheter att säkerställa planläggning för totalförsvarets anläggningar och om ytterligare, rättsligt möjliga undantag i miljöprövningen behövs för att försvarets utbyggnad inte ska fördröjas i onödan.

Det vore en bitter ironi om vi, för att skydda naturen från försvarets övningar, försvårar de förberedelser som ska bidra till att hålla kriget borta – ett krig som kan ödelägga just den natur vi vill värna.

Text: Oskar Pihl, Affärschef Stockholm, Samhällsbyggnad & Fastighetsutveckling på Svefa.